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Última Actualización 21/07/2014

Hoy : 25 julio, 2014

ACTO ADMINISTRATIVO

Introducción:

El acto administrativo constituye uno de los medios jurídicos a través de los cuales se exterioriza o manifiesta la voluntad administrativa del Estado. Marienhoff sostiene, que es la forma esencial en que la administración Pública expresa su voluntad, puesto que la mayoría de las vinculaciones de la administración con los particulares tiene por base el acto administrativo.

La noción de acto administrativo, es contemporánea al constitucionalismo, a la aparición del principio de la división de poderes y a la sumisión de la administración al derecho. Durante el absolutismo la noción de acto administrativo carecía de interés. Al quedar sometida la administración a la ley, la aplicación de ésta a los casos individuales ya no se efectúa a través de simples operaciones materiales inmediatas, sino mediante una previa declaración de voluntad de la administración, estableciendo que el respectivo caso individual queda comprendido en la disposición legal correspondiente y que, por lo tanto, se adopta tal o cual decisión. Así aparece el Acto Administrativo.

Para conceptuar la Función Administrativa, se dan esencialmente dos nociones:

1) La orgánica, subjetiva o formal: función administrativa es toda actividad que realizan los órganos administrativos. Lo esencial en ella es el órgano o sujeto del cual emana dicha actividad.

2) La material, objetiva o sustancial: función administrativa es la actuación concreta, práctica del Estado, realizada por cualquiera de sus órganos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). Tiene en cuenta la naturaleza jurídica interna de la actividad desarrollada con independencia del órgano productor. Esta es la concepción seguida por la mayoría de la doctrina.

Cabe agregar a estas nociones la concepción mixta o ecléctica, expuesta por Gordillo. Es mixta porque involucra a la vez elementos de tipo orgánico y de tipo material. Así función administrativa, es toda la actividad que realizan los órganos administrativos y la actividad realizada por los órganos Legislativo y Judicial, excluidos respectivamente los hechos y actos materialmente legislativos y judiciales.

Lo mismo ocurre con el acto administrativo, para conceptualizarlo se dan esencialmente 3 concepciones:

a) La Doctrina Orgánica, Subjetiva o Formal: acto administrativo es el que dictan los órganos administrativos, y no otros órganos. De tal modo nunca revestirían la calidad de tales actos los provenientes del Poder Judicial o del Poder Legislativo.

b) La Doctrina Material, Objetiva o Sustancial: acto administrativo es todo acto, cualquiera sea el órgano que lo dicte (ejecutivo, legislativo o judicial) que tengas sustancia Administrativa.

c) La Doctrina Mixta o Ecléctica: acto administrativo, es todo acto dictado en ejercicio de la función administrativa, sin interesar el órgano que la ejerza. Gordillo señala que el criterio que se toma para conceptuar al acto administrativo, debería coincidir con el que se adopta respecto de la función administrativa, a fin de mantener una coherencia lógica.

En el terreno doctrinario, se observan las más variadas definiciones de acto administrativo, pues cada una de ellas responde a la concepción del respectivo autor. Las principales diferencias o disidencias residen en determinar si el acto administrativo solo ha de ser unilateral o puede ser también bilateral o plurilateral, y si el mismo ha de tener efectos de alcance individual o éstos pueden ser de alcance general. En otras palabras, si el acto administrativo incluye a los contratos administrativos y a los reglamentos o no.

Gordillo, que adopta una noción restringida del acto administrativo, dice que se trata de un problema puramente terminológico, todo será cuestión de aclarar cual es el significado que se le da a los términos, si se toma la noción de acto administrativo en sentido amplio corresponderá aplicarle también ese nombre a los contratos y a los reglamentos; en cambio, si se emplea la noción en sentido restringido no existirán actos administrativos bilaterales ni actos administrativos de alcance general.

Por éstas mismas razones explica que el fundamento de la restricción de la noción de acto administrativo que el efectúa no es teórico sino práctico. El que se designe como acto administrativo solo a una porción de los actos jurídicos realizados en ejercicio de la función administrativa, no significa que los demás actos (contratos y reglamentos) dejen de pertenecer a dicha función: no es que no sean administrativos es su sustancia, sino que se hace la distinción tratando de establecer dentro del régimen jurídico de la función administrativa, algunas diferencias específicas que no varían el régimen general sino que lo particularizan en diversos sentidos. Así los contratos tienen un régimen jurídico específico claramente definido y los reglamentos tienen también un régimen jurídico con ciertas particularidades.

En consecuencia este autor define al acto administrativo como: “Es una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma directa.”

- Es una declaración, o sea una exteriorización intelectual. Esta exteriorización o declaración puede ser:

a) de voluntad: cuando la decisión va dirigida a un fin o querer de la administración (por ejemplo una orden, un permiso, una sanción).-

b) de conocimiento: cuando certifica un hecho de relevancia jurídica (por ejemplo; actos de registros, certificaciones de nacimiento, etc.).-

c) de opinión o de juicio: cuando valida un estado, situación acto u hecho (por ejemplo, extender certificados, buena conducta, salud, higiene, etc.)

- Unilateral: debe tratarse de una declaración cuya emanación y contenido depende de la voluntad de un solo sujeto de derechos.

Así excluye del concepto de acto administrativo a los contratos, que, son bilaterales en su formación y bilaterales en sus efectos.

Dice Gordillo que no es admisible que exista un acto bilateral en su formación y bilateral en sus efectos que no sea un contrato, y a la inversa, si no se da esa bilateralidad simultáneamente en ambas hipótesis no estamos ante un contrato, sino ante un acto administrativo unilateral.

- Realizada en ejercicio de la Función Administrativa: no dice declaración de la administración pues el concepto de ésta se particulariza a órganos administrativos, y como hemos visto los jueces y el congreso, que no son órganos administrativos, realizan en ciertos casos funciones administrativas. Los actos realizados en estos casos son actos administrativos (por ejemplo, en lo relativo a la organización, medios y personas de dichos poderes).

- Que produce efectos: no se habla de “destinada a producir” en virtud de que los efectos jurídicos no se aprecian exclusivamente en relación a la voluntad del agente, sino que pueden llegar a producirse con independencia de ella.

- Jurídicos: la declaración de los efectos jurídicos es imprescindible para poder distinguir al acto administrativo de los actos no jurídicos de la administración, por ejemplo, comunicaciones, felicitaciones, invitaciones, etc.

- Individuales: es decir, efectos jurídicos “subjetivos, concretamente de alcance puramente individuales. Se excluye así del concepto de acto administrativo a los reglamentos que tienen efectos jurídicos generales para un determinado número de personas o de casos. El régimen de los reglamentos tiene ciertas particularidades que justifican la distinción, aunque ello no quita que existan también algunos principios comunes a ambos, especialmente en materia de nulidades y de vicios.

- En forma directa: los efectos jurídicos, deben ser inmediatos o directos, esto es que surgen del acto mismo sin estar supeditados a la emanación de un acto posterior. Por ello, los dictámenes, pericias, informes, proyectos, etc. no constituyen actos administrativos.

Marienhoff por su parte, adopta una noción amplia del acto administrativo, lo define como “Toda declaración, disposición o decisión de la autoridad estatal, en ejercicio de sus propias funciones administrativas, productora de efectos jurídicos.”

- Declaración, Disposición o Decisión: quedan comprendidos así dentro de su definición de acto administrativo tanto los actos individuales (decisiones) como los actos generales (disposiciones) y tanto los unilaterales como los bilaterales. El vocablo de declaración tiene un significado genérico; implica la exteriorización de una voluntad.

Para Marienhoff existen actos administrativos no solo individuales sino también generales. Los actos administrativos de contenido o alcance general o abstracto hallan su expresión en los reglamentos, que son, entonces, una especie de acto administrativo. Para este autor el hecho de que los reglamentos tienen un régimen jurídico que los distinga del acto individual, en modo alguno significa que los reglamentos no sean también actos administrativos, tanto más cuando el régimen jurídico administrativo es igualmente aplicable a unos y otros.

- De la Autoridad Estatal en ejercicio de sus Propias Funciones Administrativas: queda así reconocida la consideración sustancial, material u objetiva de la administración.

- Productora de Efectos Jurídicos: queda aclarado así que los efectos del acto trascienden de la esfera interna de la administración incidiendo en el ámbito jurídico del administrado, quedando excluido el “acto de la Administración”, cuyos efectos se agotan dentro de la propia administración.

Cassagne define el acto administrativo mediante una noción intermedia; dice que “Acto administrativo toda declaración de un órgano del Estado en ejercicio de la función administrativa caracterizada por un régimen jurídico exorbitante del derecho privado que genera efectos jurídicos individuales directos con relación a terceros”.

Como hemos visto, excluye de la noción a los reglamentos pero no hace lo mismo con los contratos.

Normativa:

La Ley Nacional de Procedimiento Administrativo no define al acto administrativo, no obstante pueden desprenderse algunos criterios:

Con respecto a la unilateralidad o bilateralidad del acto administrativo parece adoptar una noción restringida puesto que al referirse a los elementos del acto sólo trata de la competencia de lo cual se deriva que hay un único sujeto emisor; la administración.

Asimismo, prescribe que en materia contractual sus disposiciones se aplican en forma directa, pero antes de la reforma decía en forma analógica, lo que afirmaba aún más ésta postura.

No obstante ello, con el dictado del decreto 1023/01 que prevé el régimen general en materia contractual puede decirse que la distinción entre ambos es clara. Así mismo el fallo de la Corte Suprema de Justicia Nación “Metalmecánica” que estableció la existencia de actos administrativos bilaterales que no son contratos, no ha vuelto a repetirse.

Con respecto al alcance individual o general del acto administrativo la ley se vuelca por el criterio de mayor amplitud conceptual, considerando que el reglamento constituye una especie de acto administrativo, pero reconociendo algunas diferencias de régimen como por ejemplo, el sistema de publicidad.

La Ley de Procedimiento Administrativo de La Pampa define al acto administrativo en el artículo 33 que dice: “Acto administrativo es toda declaración, disposición o decisión de la autoridad estatal en ejercicio de sus propias funciones administrativas productora de un efecto jurídico.”

Es la definición que da Marienhoff, ya que éste fue el redactor de la ley y por lo tanto adopta un criterio amplio. El artículo 36 de la Ley de Procedimiento Administrativo de La Pampa efectúa una expresa referencia a los actos unilaterales y bilaterales. El mismo dice: “Los contratos que celebre la provincia, y los permisos que otorgue -cualquiera fuere su especie- se regirán por sus respectivas leyes o disposiciones especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las normas de este título sobre actos administrativos unilaterales y bilaterales, si ello fuere pertinente.”

En conclusión, como sostiene Comadira , si bien la teoría del acto administrativo está, en algún sentido un tanto olvidada hoy por lo administrativistas, y no está llamada a tener el papel central que tuvo en los orígenes de la disciplina, no deja de ser una cuestión de permanente actualidad en tanto el acto administrativo es uno de los modos fundamentales de expresión de la voluntad administrativa.

Destacar la importancia del conocimiento de la teoría pretende ser, además, un estímulo para la formación integral de los jóvenes interesados por el derecho administrativo, quienes seducidos por los temas del momento encuentran no pocas dificultades prácticas a la hora de concretar su juicio sobre el modo concreto adoptado por la Administración para expedirse.

Bibliografía:

1 MARIENHOFF, Miguel S. Tratadado de Derecho Administrativo. Tomo II. Ediciones Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1966.

2 GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 3. Fundación Derecho Administrativo. Buenos Aires 1999.

3 CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II. Ediciones Abeledo Perrot. Buenos Aires, 2002.

4 COMADIRA, Julio R. Derecho Administrativo. Ediciones Abeledo Perrot. Buenos Aires, 2003.