ELEMENTOS:
La teoría de los elementos del acto administrativo, cobra una esencial importancia con respecto a todas las cuestiones referentes a la validez del acto, puesto que deben analizarse los vicios en relación a los elementos, para poder determinar la existencia y entidad de un defecto susceptible de provocar la invalidez del acto.
El carácter de ius in fieri que posee el derecho administrativo y la ausencia de una regulación normativa apropiada, ah contribuido a que los tratadistas, incurrieran muchas veces en meras discrepancias de tipo semántico, haciendo por ejemplo que un mismo elemento aparezca en la estructura del acto con otra denominación.
Con todo, no puede decirse que el problema se reduzca, en definitiva, a una cuestión solo terminológica, ya que no puede desconocerse por ejemplo, la discrepancia existente respecto al concepto o ubicación de la voluntad en el acto administrativo, y cabe advertir que no todos los elementos revisten la misma trascendencia ni aparecen exigidos con la misma extensión, pudiendo ocurrir por ejemplo, que aun cuando dos actos deban exteriorizarse por escrito, uno de ellos tenga además que hallarse motivado, no obstante que ambos requisitos pertenecen al elemento forma.
Elementos de legitimidad y de mérito:
La validez del acto administrativo depende de que el mismo cumpla ciertos requisitos; reunidos los mismos que el ordenamiento jurídico establece decimos que el acto es perfecto válido y eficaz.
Los autores hablan de los elementos “extrínsecos”, si se refieren a las condiciones positivas que crean el acto, o “intrínseco” cuando se refieren al cumplimiento meritorio de sus fines.
Los elementos de legitimidad se relacionan con el cumplimiento de disposiciones positivas atinentes al acto; y los elementos de mérito con el cumplimiento meritorio de sus fines, es decir, cuando el acto dictado sea oportuno, conveniente y razonable.
La legitimidad da lugar al control de legitimidad y el mérito al control de mérito, conveniencia u oportunidad. Este último tiene fundamental trascendencia cuando la actividad de la administración es discrecional.
Elementos esenciales y accidentales:
Los elementos esenciales del acto administrativo son los requisitos exigidos por el ordenamiento para que aquel sea plenamente válido. En el caso Los Lagos, la Corte Suprema dijo que estos elementos eran tres: Competencia, Objeto y la Forma. Si a ello se le agrega lo que dice Gordillo, que en numerosos fallos la Corte ha hablado del vicio de error, considerándolo como vicio de la voluntad, pueden señalarse cuatro elementos esenciales del acto administrativo. Por ello la doctrina generalmente se refiere a la competencia, voluntad, objeto y forma.
El criterio elegido por los legisladores en la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo fue el siguiente; enumerar en el artículo 7 como requisitos esenciales; competencia, causa, objeto, procedimiento, motivación, fin y en el artículo 8 se hacer referencia a la forma, y por último en el artículo 14 al referirse a las nulidades del acto administrativo, se mencionan las derivadas de los típicos y tradicionales vicios de la voluntad (error, dolo, violencia, simulación), haciéndose por lo demás mención expresa a la carencia de “voluntad” como vicio del acto. En definitiva y de acuerdo a la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo en su artículo 7, son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes: Competencia, Causa, Objeto, Procedimientos, Motivación, Finalidad, y en su artículo 8 la ley hace referencia a la Forma.
Por otra parte mencionamos que los elementos esenciales en la Ley de Procedimientos Administrativos de La Pampa son los siguientes: Sujeto, Causa o Motivo, Contenido u Objeto, Forma y Motivación, conforme se detalla en su artículo 37.
Por otro lado los elementos accidentales son todos los elementos que no siendo necesarios para la existencia del acto administrativo, ni pudiéndoseles considerar implícitos en él, son incluidos en el mismo por voluntad de las partes. Tales cláusulas tienen por efecto Ampliar o restringir el contenido normal de acto, el cual no puede ser alterado. Ellos son:
1) Término: es el lapso en que un acto debe comenzar a producir sus efectos, o en el cual debe cesar de producirlos. La fijación de un término es muy usual en materia de concesiones administrativas, e incluso en cientos permisos de policía.
2) Condición: existe cuando los efectos del acto se subordinan a que se produzca o no un acontecimiento futuro e incierto que puede ser obra de la naturaleza (natural) o del hombre (administración público o administrado). Produce sus efectos de pleno derecho, por lo que cualquier decisión que tienda a comprobar el estado de cosas solo tendrá carácter declarativo.
3) Modo: consiste en una especial obligación que el acto expresamente le impone al administrado. Como ejemplo de cláusula modal en un acto administrativo puede mencionarse la obligación de pagar un canon por el uso especial de bienes del dominio público. El incumplimiento del modo por parte del administrado podría dar lugar a la extinción del respetivo acto, haciéndose valer el instituto de la caducidad.
El elemento Subjetivo:
Solamente la Ley de la Pampa Nº 951 en su artículo 37 hace referencia expresa al Sujeto. En el mismo artículo se estable que: “Son elementos esenciales del acto administrativo:
a) Sujeto: este comprende a la Administración Pública en los actos unilaterales, y a ella y al administrado en los bilaterales.
La ley empieza por los dos sujetos que son necesario para el acto, que serían la Administración Pública en los actos unilaterales, la que debe obrar en ejercicio de su competencia, o sea, que debe tener competencia y además el agente público que intervenga en la formación del acto debe obrar con discernimiento y libertad, cuya concurrencia se presume, y además en los actos bilaterales, los administrados deben actuar con la correspondiente capacidad.
La competencia es uno de los elementos más importante, ya que para que el acto sea válido debe provenir de una administración competente. La Ley Nacional de Procedimiento Administrativo dice que los elementos esenciales son: Competencia, ser dictado por autoridad competente. La ley de Procedimiento Administrativo de nuestra provincia, establece en su Artículo 38 que: “La administración pública debe actuar en ejercicio de su competencia”.
La competencia es la atribución funcional (aptitud legal) que se le da a un órgano o autoridad para crear actos administrativos. Es el conjunto de funciones y facultades atribuidas a un órgano, el cual es representado por un funcionario que debe tener dicha competencia. Entonces, subjetivamente, es la aptitud para actuar, objetivamente, es el conjunto de funciones que ejerce un órgano; y surge según los casos de la CN, de las leyes o los reglamentos dictados en consecuencia.
La causa en la Ley de Procedimiento Administrativo de La Pampa se particulariza en el artículo 41 que dice: “causa del acto administrativo; es el conjunto de antecedentes o circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso llevan a dictarlo.”
En la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo es en el artículo 7 inciso b) donde se establece que el acto “deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa, y en el derecho aplicable”.
A diferencia con el derecho civil, la causa aquí se vincula con la génesis del acto, y no tiene nada que ver con el origen o los propósitos en que se basa ese acto o con el origen o propósito que implican las obligaciones. El elemento causa tiene una vinculación directa con otro elemento que es la motivación del acto administrativo.
Al acto le falta la causa cuando los hechos y el derecho invocados no existen o son falsos o cuando se viola la ley aplicable, las formas o la finalidad. La comprobación de la causa consiste en la constatación o apreciación de un hecho o de un estado de hecho. El supuesto de hecho es siempre un supuesto reglado del acto. El motivo, podemos decirlo en palabras de Hutchinson, consiste en la razón por la cual la autoridad se decide a dictar el acto. Cuando la atribución es reglada, puede coincidir el motivo con la causa.
Otro elemento del acto administrativo es el contenido u objeto. La ley de La Pampa en su artículo 42 dice: “El objeto del acto administrativo es lo que este dispone o preceptúa. Debe ser cierto, lícito y físicamente posible.”
El objeto entonces, sería aquello en lo que el acto consiste, la decisión, la opinión, la certificación, ese es el objeto del acto administrativo.
El acto administrativo consiste en una declaración y ésta tanto puede ser una decisión, un juicio, un conocimiento o un deseo. El objeto del acto consiste en lo que el acto decide, valora, certifica, registra u opina a través de la declaración pertinente.
El objeto debe ser lícito, no puede ser prohibido por el orden formativo, y además, debe reunir los caracteres de certeza, posibilidad física y jurídica. Así, el objeto del acto debe ser determinado o determinable, es decir, no debe ser enunciado en forma vaga o ilusoria. Debe poder precisarse la decisión adoptada.
El elemento forma, no solo es el medio por el cual se exterioriza la voluntad de la administración, sino todos los procedimientos para expedirse en un caso, es decir, no solo la forma por el medio en que se exterioriza (reglamento, acto administrativo) sino también incluye todos los procedimientos anteriores a esta declaración de voluntad, y también dentro del elemento forma Marienhoff incluye el tema de la motivación, la forma hace que el acto administrativo debe estar motivado, es decir, se debe dar una explicación de por qué se llega a esa decisión.
Dice el artículo 8 Ley Nacional de Procedimiento Administrativo: “El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta.”
La forma constituye un elemento de certeza del acto y al mismo tiempo una garantía para los particulares. No es posible concebir la existencia de un acto administrativo carente de forma, cualquiera sea ella (verbal, escrita o por signos) por lo cual cabe sostener que la forma es un elemento esencial del para la validez del acto administrativo.
La significación y trascendencia que tienen las formas en el derecho administrativo, es muy superior a la que asumen en el derecho privado.
En derecho administrativo cumplen las formas una función de garantía, tanto de los derechos de los particulares como del orden, acierto, justicia, legalidad que deben existir en la actividad administrativa.
Por otro lado, la motivación, es la explicitación de la causa; esto es, la declaración de cuales son las razones y las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a dictar el acto.
La motivación es indispensable para poder apreciar si se ha satisfecho la finalidad prevista en la norma que otorga facultades al órgano para emitir el acto.
Comprende a la causa y la excede, pues le da una mayor relevancia al obligar a describirla y consignarla en el texto de la decisión. El distingo estriba en que la causa comprende los antecedentes de hecho y la motivación es la obligación de expresar, de consignar tales antecedentes, más los fundamentos que atendiendo aquellos hechos, justifican el distado del acto.
Este elemento se encuentra establecido en el artículo 7 inciso e) de la ley 19549 que dice: “deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo.”
Esto de dar explicación exteriorizar la existencia de la causa y la finalidad, se deben expresar la razones que inducen al dictado de un acto administrativo, previendo que se sigan los recaudos de la causa y la finalidad.
La finalidad es el bien jurídico perseguido con el dictado del acto; es el resultado previsto legalmente como el correspondiente al tipo de acto dictado.
Es muy sabido que la actividad administrativa debe procurar la satisfacción concreta del interés público, del bien común. Esto constituye el fin del procedimiento. Cualquier desviación de esta finalidad lo vicia.
No pueden perseguirse otros fines, ni públicos, ni privados. La actividad administrativa debe tender siempre a satisfacer, directa o indirectamente, necesidades de interés público. La organización administrativa y la distribución de competencia entre sus órganos determinan qué intereses públicos tiene que atender cada órgano y persona pública.
La Ley Nacional de Procedimiento Administrativo en su articulo 7 Inciso f) dice: “Habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.”
Si no se respeta esto estaríamos ante un vicio de la finalidad. Cuando utilizo un acto administrativo para conseguir fines que no son los queridos por la norma lo que estoy haciendo es una desviación del poder. El acto tiene una finalidad mediata que es lo que se entiende por bien común y una inmediata que hace a la finalidad que tiene el órgano
CARACTERISTICAS:
La presunción de legitimidad implica que el acto administrativo se ha dictado de conformidad con el ordenamiento jurídico, se presume que la autoridad administrativa tiene competencia para dictar ese acto, ya que si carece de aquella no podría dictar este, se tendría que demostrar que un acto es legítimo, y sería muy engorroso, ya que las medidas que lleva adelante la administración pública no se podrían cumplir porque no habría tiempo material para estar demostrando la legitimidad de cada uno de los actos. Pero si el particular no está de acuerdo, puede impugnar, puede destruir dicha presunción, pero mientras no la destruya, el acto es válido porque goza de la presunción de legitimidad y la administración puede llevar adelante esa decisión.
Las consecuencias básicas de esta presunción son:
1) Para que no sea legítimo tiene la justicia que declarar su ilegitimidad, en contrasentido, no es necesario que la justicia declare su legitimidad. Además los actos administrativos para que sean declarados nulos de oficio, necesitan si o si que un particular tiene que ir y expresamente solicitarlo, además esta presunción de legitimidad obliga al particular a alegar y probar la ilegitimidad. En consecuencia todos los particulares deben obedecer los actos emanados de la administración en virtud de dicha presunción. Esta presunción no es solo de la administración, sino que también la goza los otros poderes, es la presunción de legitimidad de los actos estatales y que hacen a nuestro propio sistema constitucional.
Estos actos deben ser obedecidos, excepto que apareje un vicio notorio o grosero.
La LNPA dice; “el acto administrativo goza de presunción de legitimidad” y la LPA de La Pampa dice “el acto administrativo se presume legítimo, salvo si aparejare una ilegalidad manifiesta y esta fuera alegada por la parte interesada”
El la ley provincial hay que alegarla, la pueden incumplir, pero debe ser alegada por la parte interesada, al que lo afecte, sigue el principio de la idea del fallo “Los Lagos” que establece la doctrina que no hay nulidades manifiestas, siempre se necesita una alegación por la parte interesada, existe una diferencia con el derecho civil, por eso dicho fallo dice, que se podrán aplicar las normas del derecho civil, pero con las particularidades o teniendo en cuenta el régimen o naturaleza especial de la administración pública, se deben aplicar analógicamente que no es lo mismo que subsidiariamente.
En palabras de Cassagne podemos decir que uno de los pilares de nuestro régimen administrativo es la presunción de legitimidad, la cual implica la suposición que éste ha sido dictado en armonía con el ordenamiento jurídico.
Según la jurisprudencia argentina, esta presunción produce dos consecuencias importantes; la prohibición de que los jueces decreten de oficio la invalidez del acto administrativo y la necesidad de alegar y probar su ilegitimidad.
La presunción de legitimidad constituye un principio del acto administrativo que encuentra fundamento en la presunción de validez que acompaña a todos los actos estatales, principio en el que se basa a su vez el deber del administrado de cumplir el acto.
De no existir tal regla, toda la actividad administrativa sería directamente cuestionable, en principio, aunque la legitimidad fuera patente, obstaculizando el cumplimiento de los fines públicos al anteponer un interés individual de naturaleza privada al interés colectivo o social, en definitiva, al interés público.
En conclusión, la presunción de legitimidad no reviste un carácter absoluto pues cede frente a la aparición de vicios manifiestos en el acto administrativo. En tales casos, el acto que no posee presunción de legitimidad carece de ejecutoriedad, tornando procedente su suspensión si, no obstante tal circunstancia, la administración insistiera en su cumplimiento. Cede también en aquellos supuestos en que se decreta la suspensión del acto en sede judicial a raíz de haberse dispuesto al prohibición de innovar.
El principio de ejecutoriedad resulta consustancial al ejercicio de la función administrativa. Consiste en la facultad de los órganos estatales que ejercen dicha función para disponer la realización o cumplimiento del acto, sin intervención judicial, dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico.
El fundamento del principio de la ejecutoriedad, en nuestro ordenamiento constitucional, encuentra apoyo en los siguientes argumentos:
a) Tratándose de una facultad que integra el contenido de la función administrativa (en el sentido con que se ha entendido esta función en nuestro sistema) la ejecutoriedad halla su fundamento en el artículo 99 inciso 1° CN, donde se le adjudica la responsabilidad de la administración y la Jefatura de Gobierno primordialmente al Poder Ejecutivo.
b) La dinámica constitucional también impone la vigencia del principio de ejecutoriedad dentro de una interpretación adaptada a la realidad contemporánea caracterizada por la realización de actividades administrativas de singular gravitación en el orden social y económico, que exigen ser desarrolladas en forma intermitente sin obstáculos formales que la paralicen (aunque siempre dentro de la formativa y la justicia).
c) Además de la propia sistemática constitucional conduce a tal interpretación en cuanto sistema que instituye la constitución, apoyado en un equilibrio logrado a través del establecimiento de frenos y contrapesos, podrá verse alterado en perjuicio del Poder Ejecutivo, al impedirle que cada vez que desee poner en cumplimiento un acto administrativo requiera el acuerdo del particular o administrado o la intervención judicial, en caso de que no fuera posible obtenerlo.
Hutchinson opina, ya en un modo más general que hay diversidad de opiniones respecto al tema de los fundamentos, pero que puede afirmarse que la ejecución forzosa se basa en la necesidad de que las atribuciones del Estado, que la legislación ordena que se realicen administrativamente, no estén sujetas a las trabas y dilaciones propias de la intervención de los tribunales. Reposa además en la presunción de legitimidad del acto administrativo.
BIBLIOGRAFÍA:
1 MARIENHOFF, Miguel S. Tratadado de Derecho Administrativo. Tomo II. Ediciones Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1966.
2 GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 3. Fundación Derecho Administrativo. Buenos Aires 1999.
3 CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II. Ediciones Abeledo Perrot. Buenos Aires, 2002.
4 COMADIRA, Julio R. Derecho Administrativo. Ediciones Abeledo Perrot. Buenos Aires, 2003.
