El dictamen es un simple acto de la administración y es la forma jurídica más común de manifestación de la voluntad consultiva.
CONCEPTO: los dictámenes son actos jurídicos de la administración emitidos por órganos competentes que contienen opiniones e informes o recomendaciones preparatorios de la voluntad administrativa.
Análisis del concepto
Actos jurídicos de la Administración: el dictamen es un acto unilateral de la administración que posee efectos mediatos o indirectos. Como acto jurídico de la administración el dictamen no obsta, en principio, al órgano ejecutivo ni extingue o modifica una relación de derecho con efectos respecto de terceros, sino que se trata de una declaración interna de juicio u opinión que forma parte del procedimiento administrativo en marcha.
Emitidos por órganos competentes: o sea por aquel órgano al que el ordenamiento jurídico le atribuye de una manera expresa o razonablemente implícita la función administrativa específica de emitir opiniones o pareceres técnico-jurídicos que faciliten elementos de juicio para la formación de la voluntad administrativa.
Desde el punto de vista orgánico el dictamen se diferencia de la simple propuesta o moción, pues éstos pueden proceder de órganos de la administración o del particular administrado.
Que contienen informes u opiniones: un informe comprende un mero relato y exposición de los hechos sin contener elementos de juicio o un juicio concreto sobre el supuesto objeto de la consulta.
Cuando el dictamen contenga un juicio que importe una apreciación axiológica valorativa estaremos en presencia de una opinión.
Técnico-Jurídicos: el dictamen debe versar sobre aspectos jurídicos, técnico-jurídicos o meramente técnicos. En ese orden, por ejemplo, los pronunciamientos de la Procuración del Tesoro son solo de orden técnico jurídico, sin examinar aspectos que refieran a la oportunidad, mérito o conveniencia, o a la equidad o iniquidad del acto objeto de consulta.
Preparatorios de la voluntad administrativa: el dictamen forma parte de los actos previos a la emisión de la voluntad y se integra como una etapa de carácter consultivo deliberativa en el procedimiento administrativo de conformación de la voluntad estatal.
Principios Jurídicos: algunos principios jurídicos propios del dictamen son:
a) Declaración de juicio a petición de un órgano activo: los pareceres o dictámenes que emite el órgano consultivo no los hace de oficio ni espontáneamente sino siempre a solicitud o requerimiento de un órgano activo de la administración.
b) Opinión para un caso concreto: los dictámenes se emiten en concreto para un caso particular. No pueden emitirse en abstracto ni para casos hipotéticos.
c) Merecen plena fe: por analogía con los actos administrativos y con los instrumentos públicos según lo dispuesto en el art. 993 CC los dictámenes hacen plena fe.
FORMA Y CONTENIDO: los informes, dictámenes o pareceres de los órganos consultivos pueden ser escritos o verbales aunque por la índole de los intereses en cuestión, se prefiere que sean escritos como forma normal de exteriorización.
El dictamen debe cumplir ciertos recaudos formales, algunos de los cuales son generales y comunes a toda la actividad administrativa, mientras que otros son propios del quehacer consultivo.
PUBLICIDAD Y ALCANCE: los dictámenes son públicos para las partes y terceros con interés jurídico en el procedimiento, razón por la cual no pueden ser en principio, declarados reservados. (art. 22º NJF 951).
Podrían declararse reservados o secretos los informes y dictámenes previo asesoramiento del servicio jurídico correspondiente mediante decisión fundada.
Por el alcance de la consulta, los dictámenes pueden ser generales, singulares o especiales.
1) Son Generales cuando los pareceres son dados sobre cualquier materia y a cualquier órgano administrativo.
2) Son singulares si se dan sobre un orden de materias determinadas y de modo indistinto a la Administración.
3) Son especiales en el caso de que comprendan materias particulares y con relación al órgano activo el que el órgano consultivo está vinculado.
PLAZOS: el artículo 3 inciso d) del Decreto Nº 1684 – Reglamentario de la Ley Nº 951- establece que los dictámenes deberán producirse dentro del plazo de diez días, que por aplicación del principio general, se consideran hábiles administrativos.
CARACTERES JURIDICOS: el dictamen se caracteriza por ser.
1) Indelegable: respondiendo al principio de que la competencia del órgano consultivo es improrrogable, no se admite, en principio, que se delegue en otro órgano la atribución de emitir dictámenes. Las excepciones deben ser previstas expresamente por la ley.
2) Preparatorio: el dictamen es anterior y previo a la emisión de la voluntad administrativa, debiendo facilitar elementos de juicio para la formación de ella. En la formación de la voluntad administrativa se integran dos actos separados e independientes, uno preparatorio del órgano consultivo y otro definitivo del órgano activo, titular de la decisión.
3) Irrevocable: el dictamen es inmodificable a menos que adolezca de graves vicios jurídicos.
Clases: tradicionalmente la doctrina y la legislación reconocen tres categorías de dictámenes:
a) facultativos
b) obligatorios
c) vinculantes
Facultativos: también se los denomina voluntarios, libres o potestativos. El dictamen es facultativo cuando la norma no lo prevé y queda en el ámbito de la discrecionalidad de la autoridad administrativa solicitarlo o no. Son los que la administración no está obligada a requerir pero que puede voluntariamente solicitar y aceptar en sus conclusiones.
Obligatorios: son aquellos que los órganos decisorios o activos deben requerir de los órganos consultivos por imposición de orden normativo aunque no están obligados a conformarse a ellos. En otras palabras, el dictamen es obligatorio cuando la norma indica necesariamente que debe solicitárselo como requisito preparatorio de la voluntad administrativa, sin que tal obligatoriedad se extienda a aceptar las conclusiones del dictamen (tal el caso de los dictámenes previstos por los arts. 102 y 104 del decreto 1684/79, en la sustanciación del recurso jerárquico).
Vinculantes: Son también llamados preceptivos por cuanto la ley impone al órgano activo la obligación de requerir un dictamen y de conformar la voluntad administrativa de acuerdo con sus conclusiones, las que son prácticamente norma obligatoria para el órgano activo.
La vinculación es absoluta, porque obliga a actuar y rever en el sentido informado, sin posible resolución en contrario del órgano activo; ejemplo de esto son los dictámenes emitidos por las juntas médicas (art. 1° ley 20.475) de prestaciones previsionales para minusválidos.
El dictamen vinculante forma evidentemente un acto complejo con la decisión de la administración sustancialmente en este caso no hay diferencia entre la preparación y la emisión de la voluntad administrativa se trata de un solo y mismo acto aunque complejo.
En general estos dictámenes son desestimados por la legislación y la doctrina ya que importan un exceso en el alcance consultivo, aunque de ello no cabe deducir que el parecer vinculante sea una forma de autorización o un medio de control de los órganos consultivos respecto de los órganos activos.
IMPUGNABILIDAD: Es condición necesaria para la procedencia de un recurso administrativo la existencia de un acto productor de efectos jurídicos inmediatos sean estos generales (reglamentos) o individuales (acto administrativo).
Los actos consultivos son meramente preparatorios de la voluntad administrativa en sentido estricto ya que no producen efectos jurídicos inmediatos, sino que tendrán un efecto jurídico a través del acto administrativo que se dicte después.
Por ello es que no son impugnables por recursos administrativos ni judiciales, conforme lo establece el artículo 84 del Decreto Nº 1684 – Reglamentario de la Ley Nº 951, aunque sean obligatorios y vinculantes para el órgano administrativo.
Pero nada obsta a que se pueda impugnar el acto administrativo que omitió el dictamen, trámite previo o consulta sustancial, cuando este era requerido de manera obligatoria como por ejemplo, el dictamen jurídico previo a la decisión de un recurso administrativo.
En casos así, el acto administrativo es nulo pues está viciado uno de sus elementos: la voluntad administrativa en su aspecto objetivo.
EL DICTAMEN EN EL TRIBUNAL DE CUENTAS:
El Decreto Ley Nº 513/1969 no contiene regulaciones expresas relacionadas con la emisión de dictámenes, sin perjuicio de ello cuando el Tribunal de Cuentas (TdeC) ha querido dejar sentada su opinión respecto de algún tema puntual, ha sido de práctica expedirse mediante dictámenes.
Asimismo, a través de la Asesoría Legal del organismo –que funciona como área de apoyo- se efectúa la interpretación de normas legales para su correcta aplicación en casos concretos a requerimiento del Tribunal, se interviene en los Recursos interpuestos contra sentencias del TdeC, se realiza el control de Legalidad de Proyectos de Resolución y Sentencias, y se interviene en general en todo asesoramiento que disponga el TdeC. El resultado de esas intervenciones se materializa a través de la elaboración de dictámenes.
